125 jaar bouwen aan beter wonen

Zeker 40% van de huishoudens in Nederland is op het eind van de 19e eeuw aangewezen op een kleine een- of tweekamerwoning zonder riolering. (Klik op de foto om te vergroten en meer te lezen.)

1901: Woningwet is Rijkszaak en gemeentetaak

Onder het sociaal-liberale kabinet Pierson (1897-1901) krijgt Nederland in 1901 een Woningwet, als onderdeel van bredere sociale wetgeving. Ministers uit dit kabinet, waaronder de ‘vader van de Woningwet’ Hendrik Goeman Borgesius (1847-1917), zijn zelf persoonlijk betrokken bij enkele pionierende woningbouwverenigingen en hebben uit de eerste hand ervaring met volkshuisvesting.

Met de Woningwet erkent het Rijk voor het eerst dat goed en betaalbaar wonen een publiek belang is. Het doel van de wet: slechte woningen slopen en de bouw van goede woningen bevorderen. Daarvoor stelt het Rijk de kaders. Gemeenten en door de wet geïntroduceerde ‘toegelaten instellingen’ voeren uit. Voor deze erkende woningbouwverenigingen stelt het Rijk subsidies en leningen beschikbaar, op voorwaarde dat zij zonder winstoogmerk werken in het belang van de volkshuisvesting. Dat uitgangspunt geldt nog altijd voor woningcorporaties.

Gemeenten krijgen via de wet ook instrumenten om slechte woningen aan te pakken en minimum eisen te stellen aan nieuwbouw. Grotere gemeenten zijn voortaan verplicht een uitbreidingsplan vast te stellen: een eerste stap richting ruimtelijke ordening.

Huurders spelen in deze periode nauwelijks een rol in de wet. Zeggenschap loopt indirect via lidmaatschap van een woningbouwvereniging. De Woningwet is vooral gericht op kwaliteit en aanbod, niet op zeggenschap.

1918: Aarzelend begin

Met de aanvragen om een toelating loopt het niet gelijk storm. Pas na 10 jaar komt de gesubsidieerde woningwetbouw voorzichtig op gang, door erkende woningbouwverenigingen én gemeenten zelf. De Eerste Wereldoorlog versnelt deze ontwikkeling. Door hoge bouwkosten stoppen particuliere bouwers vrijwel volledig, terwijl Nederland ook oorlogsvluchtelingen moet huisvesten en er dus meer woningen nodig zijn. Schattingen van de woningtekorten tellen op naar 250.000 woningen.

Binnen het kader van de Woningwet neemt het Rijk crisismaatregelen en verruimt de financiering voor woningbouwverenigingen en gemeenten. In piekjaar 1921 bouwen zij 25.000 woningen, tegen amper 2.500 per jaar voor de oorlog. Socialistische gemeentebesturen investeren vaak nog extra. In deze periode ontstaan iconische arbeiderscomplexen zoals Het Schip in Amsterdam en Tuindorp Vreewijk en De Kiefhoek in Rotterdam.

Begin jaren 20 trekt de economie weer aan en wordt de rijkssteun aan woningbouwverenigingen snel afgebouwd. De focus verschuift terug naar particuliere bouw. Woningbouwverenigingen en gemeenten beheren vooral hun bestaande woningen en spelen tot de Tweede Wereldoorlog nog maar een beperkte rol in nieuwbouw.

Gemeentelijke woningbedrijven en woningcorporaties bouwen tussen 1915 en 1920 kwaliteitsarchitectuur voor het volk. Veel van die complexen zijn tegenwoordig monument zoals Het Schip in Amsterdam of de Hollanderwijk in Leeuwarden. (Klik op de foto om te vergroten en meer te lezen.)

1962: Bouwen voor de massa

Na de Tweede Wereldoorlog is de woningnood groot. Door oorlogsschade, bouwachterstand en bevolkingsgroei wonen huishoudens jarenlang noodgedwongen samen. Particuliere bouwers kunnen direct na de oorlog nog niet veel bouwen. Nederland is arm en er is gebrek aan alles.

Het Rijk neemt de regie stevig in handen en maakt dankbaar gebruik van de erkende woningbouwverenigingen en gemeentelijke woningbedrijven. De Woningwet vormt het kader voor omvangrijke subsidiestromen voor sociale woningbouw. Voor subsidie gelden strenge normen voor ontwerp en uitvoering tot op het niveau van de keukenkastjes. Centraal aangestuurde woningbouwprogramma’s zorgen voor een groeiende bouwproductie.

De Woningwet rekende af met onhygiënische toestanden zoals de wc in de keuken. Vanaf de jaren 20 kregen arbeiderswoningen een aparte, meestal sobere ruimte om te koken, met een laag aanrecht en een wasbak met koud stromend water. Vanaf de jaren 60 werd de keuken in woningwetwoningen gestandaardiseerd. Daarbij hoorde ook warm water dankzij de introductie van de geiser. (Klik op de foto om te vergroten en meer te lezen.)

Het maakt woningbouwverenigingen tot verlengstuk van de overheid. Het verandert ook de relatie met hun verenigingsleden. Vanaf 1947 wijzen gemeenten woningen toe op basis van urgentie in plaats van verenigingslidmaatschap. De schaal van de bouwopgave leidt tot professionalisering: de door vrijwilligers gerunde woningbouwverenigingen groeien uit tot woningcorporaties, meestal stichtingen, met betaalde medewerkers. De relatie met woningzoekenden en huurders wordt formeler.

De regels uit de Woningwet voor stadsuitbreiding voldoen niet meer. Daarom wordt in 1962 de Wet op de Ruimtelijke Ordening afgesplitst van de Woningwet.

Na de Tweede Wereldoorlog is de woningnood groot. Er wordt veel gebouwd. Toch wonen zelfs in 1971 nog jonge stellen in bij ouders in afwachting van een eigen huis. In de jaren 60 en 70 zijn er nog regelmatig demonstraties tegen woningnood en voor genoeg betaalbare woningen. Er blijft een woningtekort voor specifieke groepen zoals jonge startende een- en tweepersoonshuishoudens. (Foto's: Nationaal archief/ Spaarnestad en Stadsarchief Breda)

1991: Bouwen als een lokale verantwoordelijkheid

Vanaf eind jaren 70 groeit de kritiek op centraal gestuurd beleid en omvangrijke subsidiestromen. Het idee ontstaat dat organisaties met een maatschappelijke taak, zoals woningcorporaties, efficiënter functioneren als zij meer eigen verantwoordelijkheid krijgen. Staatssecretaris Enneüs Heerma (1944-1999) legt in 1989 de grondslag voor de verzelfstandiging van de corporaties. In zijn visie op de volkshuisvesting moeten mensen wonen in een huis dat bij hun inkomen past. En is er een accentverschuiving nodig van sociale huur naar koop.

De Woningwet van 1991 past in deze nieuwe tijdgeest. Gemeenten formuleren hun volkshuisvestingsbeleid in een woonvisie en stemmen dit af met corporaties. Toezicht op corporaties wordt geregeld met een verplichte raad van commissarissen. Verantwoording over hun beleid mag achteraf. De wet bakent het werkterrein voor corporaties af in 4 prestatievelden: huisvesting van kwetsbare groepen, goed woningonderhoud, huurders betrekken bij beleid en financieel gezond blijven. Over het huurbeleid en jaarlijkse huurverhogingen houdt het Rijk het laatste woord.

De brutering van 1995 maakt corporaties financieel zelfstandig: 30 miljard gulden aan rijksleningen wordt weggestreept tegen een even groot bedrag aan afgesproken woningbouwsubsidies. Corporaties financieren nieuwbouw voortaan via de kapitaalmarkt. Met de gezamenlijke borging via het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) staan corporaties garant voor elkaars leningen. En kunnen zij toch onder gunstige voorwaarden blijven lenen.

Daarna hebben corporaties de ruimte zich ondernemender op te stellen. Met positieve kanten: ze investeren in woningen in verschillende prijscategorieën, in wijken, leefbaarheid, maatschappelijk vastgoed en duurzaam bouwen. Maar er zijn ook negatieve kanten. In 2012 komt de Vestia-affaire aan het licht: deze grote en ambitieuze corporatie staat financieel aan de afgrond door speculeren met rentederivaten en door fraude. En er blijken bij corporaties meer gevallen van zelfverrijking, beleggingsavonturen en riskante investeringen.

In 2014, 20 jaar na de verzelfstandiging, is er een parlementaire enquête woningcorporaties nodig om orde op zaken te stellen. De conclusies: niet alleen corporatiebestuurders faalden, maar ook het (financiële) toezicht en de politiek. In het volkshuisvestingsstelsel ontbrak het aan tegenmacht.

2015: Corporaties terug naar hun kerntaak

Het beschadigde vertrouwen in corporaties leidt tot een stevige correctie. De Woningwet van 2015 en de verhuurderheffing beperken daarna corporaties zowel in hun activiteiten als in hun financiële mogelijkheden.

De wet verplicht prestatieafspraken tussen gemeente, corporaties en huurdersorganisaties. En corporaties moeten zich richten op hun kerntaak: bouwen, beheren en verhuren voor mensen met een laag inkomen in een afgebakende woningmarktregio. De verhuurderheffing is in 2013 door het kabinet Rutte II ingevoerd als crisismaatregel. De extra belastingheffing op de volkshuisvesting door corporaties moet de staatsfinanciën helpen verbeteren, in de economische recessie na de bankencrisis van 2008.

Het Rijk versterkt het toezicht op corporaties met de nieuw opgerichte Autoriteit woningcorporaties (Aw). Die houdt toezicht op governance, integriteit en rechtmatigheid van het beleid van corporaties. En screent de commissarissen van corporaties.

Ondertussen blijft de verhuurderheffing zwaar op de investeringsmogelijkheden van de corporaties drukken. Tussen 2013 en 2022, als de economische recessie al lang voorbij is, dragen zij bijna € 13,8 miljard af aan de schatkist. Geld dat zij niet kunnen gebruiken om nieuwe huurwoningen te bouwen, wijken te verbeteren en huizen te verduurzamen. Hun nieuwbouwproductie daalt van 30.000 woningen in 2013 tot 13.000 woningen in 2019. Woningbouw wordt jarenlang grotendeels aan de markt overgelaten.

In een gedenkboek over 100 jaar Woningwet in 2001 was de conclusie nog dat de woningnood was opgelost ‘dankzij de wet’. Vanaf 2018 zijn er eerste tekenen dat er opnieuw woningnood aan het ontstaan is.

Na 2022: Regels vereenvoudigen en oplossen nieuwe woningnood

Na evaluatie volgt er in 2022 een herziening van de Woningwet. Regels worden vereenvoudigd, administratieve lasten verminderd. Na een gezamenlijk onderzoek van Aedes, de Woonbond en de rijksoverheid is de conclusie dat corporaties door de verhuurderheffing niet genoeg geld hebben voor hun opgaven. De woningnood is inmiddels weer helemaal terug van weggeweest.

Het afschaffen van de verhuurderheffing geeft corporaties vanaf 2023 investeringsruimte terug. In ruil daarvoor maken ze Nationale Prestatieafspraken over de inzet van dat geld, ondertekend door Rijk, Aedes, VNG en Woonbond. Afspraken die regelmatig worden herijkt. Uit recente doorrekening van de NPA-afspraken blijkt dat woningcorporaties de komende 10 jaar bijna € 20 miljard aan investeringsvermogen tekort zullen komen.

Desondanks werken corporaties op basis van de NPA-afspraken, gezamenlijk en met hun stakeholders, volop aan betaalbare nieuwbouw, verduurzaming en leefbaarheid. Sinds 2022 loopt het aantal nieuwe corporatiewoningen gestaag op tot 25.500 in 2025. Hard nodig, gezien de woningnood van dit moment, de behoefte aan betaalbare huur- en koopwoningen, het groeiende aantal daklozen en de vastgelopen asielketen. De bouwambitie van het Rijk op dit moment is 900.000 woningen erbij tot 2030.

Corporaties werken op basis van de Nationale Prestatieafspraken gezamenlijk en met hun stakeholders, volop aan betaalbare nieuwbouw, verduurzaming en leefbaarheid. (Foto's: Aedes/Team Horsthuis, Martin Waalboer, Sandra Peereboom, Olaf Kraak, Winand Stut, Erwin van Amstel)

2026: Rijk pakt de regie terug

Met de Wet versterking regie volkshuisvesting dient zich een nieuw hoofdstuk aan met nieuwe wijzigingen in de Woningwet. Een hoofdstuk waarin het Rijk opnieuw de regie over het bouwen naar zich toe trekt. Omdat de optelsom van lokale beslissingen niet automatisch leidt tot wat landelijk nodig is om de huidige woningnood op te lossen.

Lees meer over de Wet versterking regie volkshuisvesting in het openingsverhaal van dit magazine.